2023年，排污权的有偿使用和交易在政策、市场等方面迎来了新的发展，但总体进程较为缓慢。本文将对排污权市场2023年的进展及存在的问题进行阐述，并在排污权的法律性质、价格形成机制、跨区域交易和完善抵押贷款处置等方面提出相关建议，以期促进排污权有偿使用和交易工作取得更大成效。
 

　　一、政策进展
 

　　20世纪80年代末，上海闵行区完成的首例以水污染排放物为转让指标的交易以及由原国家环境保护局颁布并实施的《水污染物排放许可管理暂行办法》，揭开了我国排污权交易探索发展的序幕。21世纪初，我国的排污权交易以二氧化硫排放的总量控制为起点，陆续在江苏、浙江等11个地区进行区域市场交易试点以推进排污控制工作，2014年以来，试点成效不断深化、有序推广，截至2023年，我国排污权交易制度的建设已经历了三十余年的尝试与变革，为污染排放总量控制目标和减排目标的实现做出了积极贡献。
 

　　2023年，我国鼓励将排污权纳入要素市场化配置改革体系，积极推动排污权有偿使用和交易工作，在国家层面陆续出台了多项有关排污交易的支持性政策，主要集中在排污许可制度以及排污权的金融属性等方面。排污权交易制度与排污许可制度密不可分，排污许可制度是固定污染源环境管理制度的基础核心制度，对排污单位污染物排放实施法治化、系统化、精细化、信息化管理，而排污许可证是实施排污许可制的重要载体，排污单位排污权的核定必须以排污许可证的形式予以确认，管理好排污许可证是有效推进排污权交易工作的关键。3月，生态环境部公示《排污许可管理办法》(修订征求意见稿)及其修订说明，办法制定了详细的清单式检查、监测检查和执行报告检查的规则，强调“非现场”监管方式的重要性，要求推动“差异化”执法监管，严格将排污单位的“环境风险”作为确定监管频次和力度的标准之一，较先前版本而言，本次修订更为明确且更具操作性；另外，7月发布的《排污许可证质量核查技术规范(HJ 1299—2023)》和8月发布的《排污许可证申请与核发技术规范 工业噪声》均在排污许可证质量核查的方式与要求、核查准备工作及主要核查内容等方面提供了相关指导和规范。此外，我国也较为注重开发排污权的金融属性，出台了多项文件强化对排污权抵质押贷款业务发展的支持，推动企业探索新的排污权融资渠道，有效盘活排污权交易。
 

　　表 1  2023年国家层面支持排污权有偿使用和交易市场建设政策
 

来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理
 

　　
 

　　近些年，地方层面持续响应国家关于排污权交易市场建设的号召，陆续出台、修订并完善各省的排污权有偿使用和交易管理办法，研究制定多项排污权交易相关的政策文件，深化排污权交易改革。截至2023年底，28个省级行政区实现了对排污权有偿使用和交易的明确规定，在全省或者省内重点区域开展了排污权试点工作。例如，安徽省通过进一步深化新安江流域排污权交易试点工作经验，强化污染物排放指标要素保障作用，印发了《安徽省关于深化排污权交易改革工作的意见》《安徽省排污权有偿使用和交易管理办法(试行)》《安徽省排污权交易规则(试行)》《安徽省排污权储备和出让管理办法(试行)》《安徽省排污权租赁管理办法(试行)》等5项制度文件，不断完善排污权交易制度体系，为省内排污权交易工作提供明确指引，为参与长三角区域排污权交易工作夯实基础。此外，2023年，仍未开展排污权交易市场建设的广西省也在其《生态环境保护“十四五”规划》中提到了“在造纸、水泥等行业推行排污权有偿使用和交易试点”的相关工作计划。各地积极谋划、稳步推进，促使排污权交易工作成效不断提高。
 

　　二、市场进展
 

　　近年来，排污权有偿使用和交易试点工作先后在全国多个省(区、市)展开，有效发挥了市场配置环境资源的作用，倒逼企业减污降碳，调动各方参与环境共治的积极性。本文选取交易信息披露较为全面的浙江省、宁夏回族自治区及山东省三个试点地区，分别作为处于发展完善阶段、探索阶段及起步阶段的排污权市场代表，简要分析2023年排污权交易市场的进展。
 

　　(一)     浙江省
 

　　浙江省是全国排污权交易最活跃的地区，在全国试点工作评估中位列第一，试点工作得到了国务院和相关部委的高度肯定。在市场交易方面，浙江省于2019年11月首创了排污权交易指数，创建了以排污权交易价格、交易量、交易活跃度为核心的“浙江省排污权交易指数”体系，实时跟踪全省及各地市的排污权交易情况，不断推进排污权交易的公开化、透明化、市场化建设。2022年，浙江省开展新举措，打造了“浙江省生态环境资源配置在线”应用和全国首个排污权网络交易系统，实现了全省排污权有偿使用和交易、租赁、抵质押等相关业务“一网通办”，大幅提高企业办事效率，形成全省排污权交易统一市场。
 

　　具体交易规模方面，自2016年至2019年，浙江省的排污权成交量与成交额呈现快速上涨趋势，2019年达到峰值20019.21吨、9.31亿元；由于新冠疫情等因素的影响，2020年的成交量与成交额断崖下跌，成交量下降至11511.78吨，成交额下降了约1亿元，后续几年的成交量虽缓慢上升，但成交额仍呈现不断下滑态势。
 

图 1 2016-2023年浙江省排污权成交量与成交额变化
 

　　来源：浙江省排污权交易网，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
 

　　
 

　　2023年，浙江省排污权的成交量和成交额规模与2022年相差甚微，全年累计成交15556.29吨，同比增长0.52%，累计成交金额4.12亿元，同比下降2.64%。其中，4月的成交量达到全年最高位，为4374.73吨，环比上涨518.89%；2月的成交量居于全年最低位，仅为302.11吨。除9月外，其余各月交易活跃度均保持在荣枯线上方运行，这说明浙江省排污权交易市场基本呈现出活跃态势。具体而言，浙江省排污权交易指数在3月、10月、11月呈现显著上升走势，全年活跃度峰值出现在11月，达到341.09点，最低点在9月，为68.88点。
 

　　除排污权交易外，浙江省较为注重开发排污权的金融属性。首先，在排污权抵押贷款方面，浙江省的相关融资工作开展较为迅速，各地级市均积极参与了排污权抵押贷款实践。截至2023年底，11个设区市中已有10个市出台了各市的排污权抵押贷款文件；此外，浙江省也推出了排污权租赁模式，允许排污单位将其拥有的排污权临时转让给其他排污单位使用，宁波市、舟山市和绍兴市及绍兴市上虞区已先后制定了排污权租赁相关实施办法。截至2023年底，浙江省共发生432笔排污权租赁交易。
 

图 2 2023年浙江省排污权成交情况
 

　　来源：浙江省排污权交易网，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
 

　　
 

　　(二)     宁夏回族自治区
 

　　自宁夏回族自治区党委于2021年4月明确提出要高起点、高标准、高要求推进排污权改革起，全区逐步开展排污权有偿使用和交易。2021年年底以来，宁夏已经形成了较为完善的“1+6+N”排污权交易政策制度体系，确定了较为合理的排污权基价，建成了全区统一交易平台。2023年，宁夏不断推进排污权交易改革，针对企业排污权交易流程繁琐、公示时间冗长等问题，修订排污权有偿使用和交易管理办法等4项制度，制定小排放量项目交易简易流程，持续拓展排污权降污增益成效，充分运用行政、市场、法治等多种手段，引导排污单位主动技改、自主减排，共126个新改扩建项目通过市场交易获得排污权。自开展交易以来，宁夏累计成交排污权407笔、交易总金额3670万元，推动金融机构发放排污权抵押贷款授信金额1.62亿元，位居沿黄省区前列。
 

　　(三)     山东省
 

　　山东省是我国北方排放量较大的省份，除青岛市已成为国家批复的排污权交易试点外，临沂市、东营市先后于2021年获批为全省第一批排污权交易试点城市，聊城市、枣庄市和济南市继而于2023年4月、7月获山东省生态环境厅、省发改委及省财政厅的批准，被定为全省第二批排污权交易试点城市，5个地级市分别制定了各自地区的排污权有偿使用和交易实施细则。2023年，山东省地方试点的排污权交易主要为东营市政府的9宗储备项目，全年成交数量130.65吨、成交金额396.22万元；此外，全年仅存在一宗临沂市山东三丰新材料有限公司挥发性有机物排污权7.81吨/年的转让项目，该二级市场交易项目允许拆分受让，挂牌价为1400元/吨·年，共有2家企业参与竞价，最终成交价相较挂牌价溢价6.43%和5%[1]。整体而言，山东省的排污权交易仍处于起步阶段，虽批复了新试点，“从无到有”迈出了第一步，但交易规模及活跃度仍较低，如何继续推进现有试点的排污权实质性交易是山东省下一步为实现“从有到优”需要解决的重要问题。
 

　　三、问题与挑战
 

　　通过分析当前我国排污权的政策进展以及部分地方的交易实践，排污权交易市场在法律性质、交易活跃度、区域限制以及抵押贷款处置等方面仍存在一定的问题与挑战，为排污权交易的推广和发展带来了障碍。
 

　　首先，排污权的法律性质仍不明确，市场交易和金融化创新受限。目前，中央层面至今未对排污权交易立法，已出台的《环境保护法》《大气污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法》等环保法律均未界定排污权的法律属性，且《民法典》第二编有关物权的规定也未将排污权纳入在内，与排污权交易相关的内容仅出现在政策性文件、指导意见、暂行办法等立法层级较低的文件中。此外，地方层面出台的规章性文件数量较多，少部分试点如浙江、重庆、广东、上海等地将排污权有偿使用和交易制度的相关规定列入本省、市的《生态环境保护条例》，大部分试点仅制定了省市级别的《排污权有偿使用和交易管理办法》，部分地区也制定了排污权抵押贷款的相关政策文件。但由于排污权交易缺乏法律强制力和权威性，市场主体大多处于观望状态，各方参与交易的积极性欠缺，各地区排污权相关的实践均存在较大差异，甚至部分地区的排污权抵押贷款难以推进，一定程度上阻碍了排污权交易的长期发展。
 

　　其次，排污权二级市场交易冷清，市场发展前景受阻。排污权交易市场分为一级市场和二级市场，一级市场是指企业与政府之间的交易，采取排污权初始分配、政府回购等交易方式；二级市场是在污染物总量控制范围内，缺少排污指标的企业和富余排污指标的企业之间在市场上进行自由买卖的市场化行为，是企业之间的配额买卖。通过多年的排污权交易实践，试点的交易规模不断扩大，但其中大部分交易仍是由政府有偿分配排污权为主，企业之间自发形成的二级市场交易较少，这种政府主导的交易形式不利于发挥排污权对企业降污减排的激励作用。
 

　　第三，排污权交易存在区域性限制，地区之间供需难以匹配。大多数试点的交易范围均局限于省、市级行政区域，而区域根据管理需要再将交易范围切割成更小板块，板块与板块之间禁止或限制排污权流通，导致排污权交易的市场规模不大，同一省、市级边界内可进行二级市场交易的排污主体较少。经济发展水平不同的地区对于排污权的供给与需求不一致，通过对浙江省月度、季度和年度相关性分析来看，排污权交易与地区生产总值、工业增加值均呈现中度相关或高度相关。市场交易会受到各省市经济发展水平的影响，经济发展水平高的地区需求量也会随之增大，经济发展水平较低的地区可能更缺乏排污市场需求。在供求难以匹配的情况下，新企业更倾向于购买政府储备排污权，这也一定程度上导致了二级市场交易低迷，不利于市场机制的健康运作。而且，考虑到SO2、NOx等常规污染物的流动性与扩散性较强，排污很可能涉及到跨区域的问题，行政区划的交易限制并不利于环境资源要素的高效配置。
 

　　第四，排污权抵押贷款处置困难，变现能力有待提升。如果贷款企业偿债困难，金融机构如何快速处置排污权并变现是当前亟待关注的问题。在各试点的具体实践过程中，大部分金融机构处置排污权一般采用申请政府回购和通过市场向第三方转让这两种方式。然而，抵押贷款处置途径存在一定程度上的适用缺陷。大部分试点省市出台的管理办法未对政府回购的具体流程、原则等做出详细规定，且长期依赖政府兜底的方式会将企业的还款压力转嫁给政府，很可能降低企业的责任感；而市场转让的方式跟交易市场联系紧密，价格随市场价格波动，也会受限于当前的市场分割、二级市场交易不活跃等问题。
 

　　四、建议与展望
 

　　为推动我国排污权交易市场的进一步发展，本文从排污权的法律性质、价格形成机制、跨区域交易和完善抵押贷款处置等方面提出以下四条建议：
 

　　第一，明确排污权的法律属性，健全顶层设计和配套政策。随着当前经济的快速发展、减污降碳环保意识的不断提升，排污权相关制度的建设逐渐得到了社会各界的认可。然而从宏观立法角度而言，排污权的法律属性并未在我国顶层规范性文件中得到确认，目前仅属于一种政策型权利。因此，我国亟需在环境法体系中明确排污权的定位，为排污权交易、抵押贷款的开展提供法律基础。此外，当国家层面难以在短时间内明确排污权权属问题的法律法规时，省、市级人大、政府部门应优先出台地方性法规以保障排污权的合法权利属性，为市场主体参与排污权交易提供法制支撑。
 

　　第二，形成科学的排污权价格形成机制，增强二级交易市场活跃度。科学合理的排污权定价机制是实现资源合理配置的关键，通过经济杠杆对环境资源进行有效分配，更有助于推动企业实现节能减排协同增效。一方面，考虑到政府宏观调控作用在定价方面的局限，建议各试点有计划地减少政府对排污权价格的支配，充分发挥市场配置排污权的主体作用来激活排污权交易市场价值，以更快速、精确的方式体现排污权市场的供求变化趋势。另一方面，由于排污权交易市场尚未成熟，市场的逐利性会招致交易风险，政府不可完全放任市场交易，应加强对交易市场的监管和监督，对排污权价格的底线标准等做出规定，全力保障排污权市场的平稳运行。
 

　　第三，构建区域交易平台，推动排污权交易市场的一体化建设。我国在不断地积极推动跨区域的绿色一体化发展，2023年2月长三角示范区执委会与上海市、嘉兴市、苏州市公共资源交易主管部门联合印发的《长三角生态绿色一体化发展示范区公共资源交易目录(2022年版)》是我国第一个跨区域公共资源的交易目录，其中的排污权交易内容涵盖公开拍卖排污权、定额出让排污权、企业间的排污权交易以及排污权回购，为我国排污权跨区域交易市场的发展奠定了基础。为有效解决排污权交易的区域限制、供求不匹配和污染物扩散等问题，建议在综合考量行政区划、地区经济发展状况、技术水平、工业化程度、污染缘分布等因素后，连通排污权交易体系，打破地区壁垒，构建跨区域的排污权交易平台，增强环境资源要素供给能力，待区域市场发展成熟后，逐步形成全国范围内的排污权交易市场体系。
 

　　第四，完善排污权抵押贷款处置方式，提升排污权指标的流通功能。目前，各省市出台的排污权抵押贷款管理办法中均提及利用政府回购的方式处置排污权，但对于回购流程、回购原则、富裕排污权核定、回购价格和回购资金管理等方面，仅少部分省市如浙江省、河北省出台了针对排污权回购的管理办法，我国其他大部分试点地区亟需制定适用本地的政府回购制度，合理安排相关财政规划，有效提高排污权回购的可操作性，为权益方抵押权利的实现提供保障。另外，除上述打破市场分割、增强二级交易市场活跃度的方式外，市场转让可以探索拓展排污权的其他处置渠道，借鉴福建省、浙江省已实施的排污权租赁制度，使金融机构能通过限期租赁的方式优先受偿部分权益。一方面，金融机构可以出租部分排污权以变现，剩余排污权可以帮助排污企业继续维持经营以更好地偿还后续债务；另一方面，为获取排污资格，排污企业也可以在市场上以低于正常出让价的水平租赁排污权，解决企业短期需求、暂时恢复正常生产经营的同时，其他因节能减排或产能压减而拥有富余排污权的企业也能通过出租指标获取额外收益。在此调节市场活力的过程中，环境要素资源实现再次高效配置，排污权流通量得到了有效提升，也有助于增强市场活跃度与信心。

 

　　参考文献
 

　　[4] 窦彤 (2023). 排污权抵押贷款法律制度研究.
 

　　原标题：IIGF观点 | 范欣宇：2023年我国排污权交易市场进展情况和政策建议